Por: Luis Guillermo Vélez y Alfredo Trespalacios Carrasquilla
I
A diferencia de lo que ocurre en otros países del mundo, el alza en las tarifas de electricidad no es una consecuencia de la geopolítica, como en Europa con la guerra de Ucrania, ni una fatalidad de la naturaleza, como en China con la pésima hidrología que ha colapsado la generación hidráulica, provocando racionamiento. En Colombia, el alza en las tarifas es el resultado de una regulación carente de flexibilidad para enfrentar situaciones inesperadas.
Las tarifas de electricidad reguladas de los 29 distribuidores-comercializadores integrados han aumentado por encima de la inflación del IPC en el último año (agosto/21-agosto/22) y en lo corrido (diciembre/21-agosto/22). Esos aumentos se presentan en el gráfico 1 para 8 de ellas[1]. Más adelante se verá que, en buena medida, son explicados por el aumento del costo de distribución.
La tarifa del estrato cuatro es equivalente al costo unitario de prestación del servicio, pues no tiene ni subsidios que la disminuyan ni contribuciones que la aumenten. Ese costo unitario (CU) es la suma de seis componentes: generación (G), transmisión (T), distribución (D), comercialización (C), pérdidas reconocidas (P) y restricciones (R).
Aunque hay diferencias de una empresa a otra, el peso de cada componente en la tarifa final es aproximadamente el que se indica a continuación[2]:
CU (100%) = G (30%) + T (7%) + D (40%) + C (13%) + P (7%) + R (3%)
De acuerdo con estas ponderaciones son las variaciones de los componentes de generación y distribución las que mayor impacto tienen en la tarifa final. El promedio simple del CU de las 29 empresas aumentó 25%, mientras que el G lo hizo 14% y 34% el D. En el gráfico 2 se muestran las variaciones respectivas para las empresas seleccionadas.
II
Es claro pues que son las variaciones en el cargo de distribución las que en mayor medida explican el aumento de la tarifa. Si bien el promedio de la componente de distriubución es del 34%, siete empresas tienen incrementos cercanos a 50%. Cinco de estas siete empresas hacen parte del grupo EPM.
La metodología para la fijación del cargo de distribución es la establecida en la resolución 015 de 2018 que se fundamenta en el régimen de libertad regulada establecido en el artículo 88.1 de la ley 142, que a la letra dice:
“Las empresas deberán ceñirse a las fórmulas que defina periódicamente la respectiva comisión para fijar sus tarifas, salvo en los casos excepcionales que se enumeran adelante. De acuerdo con los estudios de costos, la comisión reguladora podrá establecer topes máximos y mínimos tarifarios, de obligatorio cumplimiento por parte de las empresas; igualmente, podrá definir las metodologías para determinación de tarifas si conviene en aplicar el régimen de libertad regulada o vigilada”.
La resolución 15 consta de 25 artículos y un anexo técnico de 16 capítulos todo ello en 239 aterradoras páginas llenas de fórmulas y cifras. Para el problema que nos ocupa, no hay que entrar en esos detalles y basta referirse solo a la indexación de los componentes que determinan el cargo D que llega al consumidor.
La de distribución es una regulación de ingreso máximo, tanto para el capital como para los gastos de administración, operación y mantenimiento (AOM). La remuneración del capital es el producto del valor de los activos reconocidos – base regulatoria de activos eléctricos, en el lenguaje de la resolución – por la tasa de rentabilidad reconocida. La base regulatoria está indexada con el Índice de Precios al Productor (Resolución 15/18, Anexo técnico, capítulo 3, página 41). También están indexados con el IPP los gastos AOM reconocidos (Resolución 15/18, Anexo técnico, capítulo 4, página 64).
Además de la resolución 15 de 2018, para la fijación del cargo de distribución las empresas podían acogerse a la resolución 12 de 2020 mediante la cual se estableció una opción tarifaria con el propósito de moderar los incrementos de la tarifa difiriéndolos en un mayor período de tiempo. Esta práctica de la opción tarifaria de incremento gradual ha sido muy recurrente en el sector eléctrico.
III
La indexación de las tarifas es necesaria para garantizar la suficiencia financiera de las empresas y evitar, como ocurría en el pasado, incrementos abruptos para absorber el déficit de caja acumulado. En el sector eléctrico el indexador más utilizado es IPP. El IPC se emplea en la actualización del cargo de comercialización.
En general el IPP había sido un buen indexador, con aumentos y disminuciones dentro de un rango variación relativamente ajustado. Hubo períodos con caídas importantes que ponían en tensión la caja de las empresas. A lo largo de todo el período tarifario alzas y bajas tendían a compensarse. El alza que se viene presentando desde hace un par de años llama la atención por su persistencia y amplitud no registradas en el pasado. Una especie de cisne negro.
Nassim Taleb[3] describe como Cisne Negro a un suceso con tres atributos: rareza, impacto tremendo y, a pesar de su rareza, la naturaleza humana hace que inventemos explicaciones después de ya conocerlo. Dicho de otra forma, impacto extremo y predictibilidad retrospectiva.
La indexación con IPP abrió la puerta para que los riesgos internacionales se materialicen en los hogares e industria colombiana. La guerra en Ucrania, con la consecuente la escasez de insumos agrícolas a nivel mundial y la devaluación del peso colombiano han llegado a la tarifa de energía a través del indexador. Asuntos que, en el corto plazo, no deberían influir en la formación de precio de la energía eléctrica en mercado eléctrico colombiano.
Ante estas variaciones atípicas del IPP, que entendemos impredecibles y con alto impacto para el bolsillo de los usuarios, el regulador pudo haber actuado evitando el traslado de este shock. Una eliminación transitoria del IPP como indexador de la componente de la distribución, tendría al País hoy en otro escenario y bajo otro tipo de discusiones. Afortunadamente, aún hay oportunidad de hacer las redefiniciones que sean adecuadas. También citando a Taleb, en una de las ideas finales de su libro: “Es más difícil perder en un juego que uno mismo haya planteado”.
IV
El gobierno ha tomado la decisión de asumir las funciones de la CREG, valiéndose para ello de un supuesto artículo del plan de desarrollo de Duque. Esta intervención es brusca, mal fundamentada y puede resultar desastrosa para el sector eléctrico. Con su habitual violencia verbal, Pero Urrego ha dicho:
“…las comisiones reguladoras son para regular los mercados en función del derecho universal, no para afirmar procesos de especulación financiera, como hasta ahora lo han realizado…”
En boca de un candidato, eso es retórica demagógica vacía; en boca de un presidente, una tremenda amenaza contra una entidad como la CREG que en sus 25 años de existencia ha hecho bien su trabajo, ganándose el respeto de las empresas y el reconocimiento de entidades internecionales y de los conocedores de regulación.
Especialmente preocupante resulta que el editorialista de La República se refiera a ella como “entidad oscura, sin mucho protagonismo y responsable de la situación actual”. Esos calificativos son completamente injustos y al proferirlos se hace mucho daño.
En este momento solo queda esperar que la ministra de Minas y Energía actúe con sindéresis y prudencia, identificando la verdadera causa el problema y buscando resolverlo sin causar daños colaterales.
Dos son las premisas a tener en cuenta:
- Lo primero que hay que señalar es que este no es un problema de generación. El precio de los contratos de largo plazo no ha sufrido variaciones bruscas y el precio de bolsa está más bajo, respondiendo a una situación hidrológica ajustada a la media histórica.
- El incremento de las tarifas de usuarios final se explica fundamentalmente por el incremento del cargo de distribución. Las variaciones del cargo de distribución se explican por las variaciones del IPP que se utiliza para su actualización.
Dos acciones muy sencillas pueden resolver el problema sin graves traumatismo:
- Limitar temporalmente la indexación a una fracción del IPP determinada conforme a las variaciones históricas en un período de cinco años. Nuestros cálculos indican que puede ser un cuarto del aumento del IPP.
- Hacer que las empresas que han tenido mayores incrementos en la tarifa final explicados por el incremento en el cargo de distribución, adopten la opción tarifaria de la resolución 12 de 2020 u otra similar que para el efecto expida la CREG.
Un elemento fundamental de la regulación es la estabilidad de las fórmulas tarifarias, que se expiden para un período de cinco años. Esto debe seguirse manteniendo. El problema que debe resolverse a mediano plazo es darle a regulador un instrumento de reacción en coyunturas como la actual para que pueda enfrentarlas sin poner al estado en riesgo de demandas por cambios arbitrarios que afecten la viabilidad financiera de los agentes.
[1] La información tarifaria de las 29 empresas se encuentra en:
https://www.superservicios.gov.co/Empresas-vigiladas/Energia-y-gas-combustible/Energia/Tarifas
[2] Estas ponderaciones son estimadas por la Superintendencia de Servicios Públicos en:
https://www.superservicios.gov.co/Empresas-vigiladas/Energia-y-gas-combustible/Energia/Tarifas
[3] Libro “El Cisne Negro. El impacto de lo altamente improbable” Editorial Paidós
